Vergi Aflarının Etkileri Üzerine Bir Deneme

Vergi Aflarının Etkileri Üzerine Bir Deneme

Vergi kanunlarına göre vergi ödemesi gerektiği halde vergisini gereği gibi ödemeyen vergi mükelleflerine; adli veya idari herhangi bir cezai işleme tabi olmaksızın vergi ve buna bağlı gecikme zammı ve faizlerinin kısmen veya tamamen ödenmemesi, işletme hesaplarının düzeltilmesi ve ödeme kolaylığı imkanı tanıyan bir defalık fırsat sağlanması anlamında kullanılan vergi afları; kapsamı, içeriği ve çerçevesi ülkelere göre veya herhangi bir ülkede farklı tarihlerde yapılan bu kapsamdaki kanuni düzenlemelere göre değişmektedir. Bu bağlamda, vergi aflarının olumlu veya olumsuz yönleri değerlendirilirken vergi aflarının kapsam ve içeriğinin, uygulanma şeklinin ve ortaya çıktığı koşullardaki farklılıkların dikkate alınması gerekmektedir.

Vergi affı, hükümetlerin vergileme alanında kullandığı önemli ve fakat istisnai bir politika aracıdır. Bu aracın kullanımına karar verilmesiyle aynı zamanda vergi sistemindeki “normal” uygulamalara göre vergi mükellefleri üzerindeki mali yükümlülükler ve kanunlarla öngörülmüş yaptırımlar azaltılmakta veya ortadan kaldırılmaktadır. Bu bakımdan, isteyerek veya istemeyerek kanuna uymayanlar açısından cari kanunların belirli hükümlerinin uygulanması askıya alınmakta veya geçersiz kılınmaktadır. Bir defalık etkilerin yanında, vergilemeye ilişkin toplumda yerleşik orta ve uzun vadeli bakış açısının ve davranış kalıplarının değişmesine yol açması bakımından daha dinamik ve yapısal etkileri bulunmaktadır. Vergi aflarının olumlu veya olumsuz yanlarının, bu etkiler de dikkate alınarak adalet, etkinlik, gelirin yeniden dağılımı ve kamu finansmanı gibi hususlar ekseninde değerlendirilmesi gerekmektedir. 

Vergi aflarının kanunlaşması sürecinde kanun yapıcılar tarafından ağırlıklı olarak bu afların olumlu yönleri vurgulanmakta ve böylece önemli kamusal yararların elde edilmesi amaçlanmaktadır. Vergi afları geçmişte ödenmeyen ve önemli ölçüde tahsil edilme imkânı da olmayan vergilerin tahsil edilmesine imkân vermektedir. Daha önce, bilerek veya bilmeyerek kanunları ihlal edenlere yeni bir başlangıç imkânı tanınması ,mükelleflerin geçmişe sünger çekerek daha rahat planlama yapmaları ve kişilere ödenmemiş vergilerini ödeme imkanı sağlayacağı bir avantaj olarak kısa vadede gelir etkisi yaratacağını önemli bir husus olarak öne çıkmaktadır. Her ne kadar klasik görüş denetim riskini hesaplayarak geçmişte vergi ödemeyenlerin af durumunda da vergi ödevlerini yerine getirme konusundaki istekliliğini artırma potansiyelinde bir değişiklik yapmayacağı şeklinde değerlendirse bile Bayer, Oberhofer ve Winner (2015) vergi ödemeyenlerin ileride yakalanma ve cezalandırılma riskine ilişkin kısa vadeli bakış açısıyla yaptıkları tercihin ceza zamanı yaklaştığında yakalanma endişesiyle ödeme yapmayı tercih ettiklerini ortaya koymuştur. Ancak, gelirde meydana gelecek artışın boyutu, gelecekte tekrar benzeri bir affın çıkma beklentisi ve cezalandırılmaya yol açacak kanuni takibatın uygulanma derecesiyle yakından ilgilidir. Bu kapsamda, Türkiye’deki vergi affı taksitlerinin yüzde 15’nin ödenmemesinin muhtemelen tekrar bir vergi affı olacağı beklentisinden kaynaklandığı değerlendirilmiştir (IMF, 2012). Diğer taraftan, orta ve uzun vadeli etkileri de dikkate alındığında vergi aflarının gerçekten gelir artırıcı bir politika aracı olmadığı görülmüştür.Rusya’da uygulanan vergi aflarının incelendiğinde afların ilk etkilerinin oldukça küçük; orta ve uzun dönem etkilerinin de önemsiz olduğu ve bu bakımdan vergi aflarının gelir artırmada politika aracı olarak kullanışlılığı sorgulanmaktadır.

Vergi aflarının vergiye uyumun yenilenmesi hususunda teşvik edici olduğundan hareketle vergi aflarının olumlu olduğu değerlendirilmektedir.Geçmiş kötü eylemleri saklamanın gelecekteki maliyeti düşünülerek vergi mükellefinin vergiye uyumunun artırılması olumlu bir yön olarak değerlendirilmektedir. Yanlışlıkla vergi suçlusu olanlar için devlet, vergi kaçırma konusunda alternatif bir şans vermekte ve bir seçenek sunmaktadır. Öte yandan, vergi afları sonrasında vergiye uyumun mutlaka artacağı şüphelidir. Geleceğe yönelik yeni bir affın çıkması beklentisiyle yeni vergi “suçluları” ortaya çıkacak ve orta-uzun dönemde vergi mükelleflerinin vergiye uyumu düşecektir.

Vergi afları, özellikle gelişmekte olan ülkeler için daha güçlü bir kanuni takibat rejimine geçiş için politik olarak uygulanabilir bir altyapının oluşturulmasına imkan tanımaktadır. Vergi affı sayesinde, belge kayıt düzeni iyileşecek ve gelecekte vergi kaçakçılığına ilişkin kontroller daha iyi yapılabilecektir. Bu fırsatla, o zamana kadar kayıt dışında kalmış gelir olanaklarının ya da yükümlülüklerini yerine getirmemiş mükelleflerin ortaya çıkması ve beyanda bulunmaları sağlanarak gelecekteki vergi tahsilatı genişletilmesi, aynı toplam vergi gelirine daha düşük vergi oranlarıyla ulaşılması mümkün olabilecektir. Kötü niyetli yükümlülerin de sistem içerisinde yer alan vergi süjeleri haline getirilmesiyle aflar, uzun bir dönem içinde vergi tabanını genişleterek vergi mükellefleri üzerinde vergi adaletinin gerçekleşmesine ve vergi yükünün azalmasına neden olabilmektedir.Dolayısıyla vergi aflarıyla daha önce vergi ödemeyenlerin vergi ödemesinin yatay ve dikey eşitliği, vergi kaçıranların böyle bir af olmasaydı vergi ödemesi yapmayacakları ve yakalanmayacakları varsayımıyla, olumlu etkilediği, yapılan ödemeyle vergi ödeyenlerle ödemeyenler arasındaki adaletsizliğin azaldığı kabul edilmektedir. Böylece, vergi afları yeni bir vergi sistemine ve güçlü bir kanuni takibat sistemine geçişi destekleyebilecek aksi halde vergiye uyumunu olumsuz etkileyecektir

Özellikle ekonomik kriz dönemlerinde ani gelir ihtiyacı, ödemeler dengesi finansman ihtiyacı ve sermaye kaçışının önlenmesi gibi makroekonomik yarar ve hedefler gözetilerek vergi aflarının uygulamaya konulduğu görülmektedir. Ekonomik ve mali kriz dönemleri söz konusu olduğunda ülkemiz gibi ekonomisinin büyük bir çoğunluğu küçük ve orta ölçekli kırılgan yapıya sahip işletmelerden oluşan ülkelerde, üretim ve istihdam kaybının yaşanmaması için olağan dönemler için hazırlanmış yasalarla bu tür bunalımlarn atlatılabilmesinin güç olduğu ve bu durumlarla baş edebilmek için, içinde bulunulan olağanüstü durumun özelliklerine ve koşullarına uygun nitelikte af yasalarının çıkarılması gerektiği değerlendirilerek vergi aflarının kriz dönemlerinde kullanılabilecek etkili bir araç olduğu düşünülmektedir.

Öte yandan, ülkemizde vergi mevzuatının karmaşık ve hızlı değişkenliğe sahip olması, eğitim düzeyi düşük olan mükelleflerin teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren vergi kanunlarını yorumlayamaması, vergi suçlarının diğer suçlara göre daha az tehlike oluşturması, denetim eksikliğinden doğan farkların giderilmesi , denetim maliyetlerinin azaltılması ve vergi kaçağını azaltmak amacıyla affın gerektiği veya vergi idaresinin ve vergi yargısının aşırı iş yükü altında sürüncemede kalan ihtifaların düşük idari maliyetlerle çözüme kavuşturulması , bazen vergi kanunlarının uygulanmasında, adil ve haklı olmayan sonuçlar doğabildiği ve bu haksız uygulamaların bertaraf edilebilmesi için de vergi aflarının uygulanmasının gerekli olduğu  şeklinde bazı görüşler vergi aflarının olumlu yanları olarak vurgulanmaktadır. Vergi incelemelerinin düşük düzeyde gerçekleşmesinin, mükellefler arasında farklılıklar yaratacağı, bu nedenle vergi cezalarının affı ile vergi aslının ödenmesi ve tahsilatın artırılmasının yanında af uygulamaları ile gerek denetim elemanlarının yetersizliği gerekse vergi denetiminin çok sınırlı olması, özellikle beyana dayalı vergilerde denetim gören ve görmeyen mükellefler arasında farklı standartların uygulanmasından doğan farklılıkların da azalacağı vurgulanmaktadır. Ancak, iyi işleyen bir idari ve hukuki sistemde vergileme alanında ortaya çıkan aksaklıkların düzeltilmesinin yolu doğrudan ilgili sorunun kaynağında iyileştirmeler yapmak olup bu yapısal sorunların düzeltilmesi ile geçici süreli vergi affı uygulaması arasında sebep-sonuç ilişkisinin olmadığı değerlendirilmektedir.

Vergi aflarının, siyasilerin kendi lehlerine kullanacağı popülist bir siyasi malzeme aracı haline getirilmesi ve alışkanlık haline dönüşmesi bir başka olumsuz unsur olarak karşımızdadır.Dolayısıyla toplumsal uzlaşmayı sağlayabilmek adına vergi afları siyasal bir tasarruf aracı olarak hükümetler tarafından seçmenlerine yönelik olarak da kullanılmıştır.Oysa ki vergi afları sadece olaganüstü dönemlere özgü olması, periyodik bir hal almaması ve siyasilerin keyfiyetine bırakılmaması halinde istenen faydayı sağlayabilemekte aksi taktirde zarar vermektedir.

Vergi afları, aflardan yararlanmak isteyen mükellefleri kaynak bulmaya yöneltmekte ve bunun sonunda konjonktürel olarak kredi talebi artmaktadır.Piyasada mevcut kredi hacminin kredi talebini karşılayamaması sonucunda kısa dönemde piyasa faiz oranlarının yükselerek kredi maliyetleri arttırmaktadır.

Vergi adaletini bozacak şekilde affa sıklıkla başvurulması, vergisini beyan edip ödemekte kararsız olan mükellefleri ilerisi için beyan etmeme konusunda daha da cesaretlendireceği, kaçakçılığa veya tamamıyla kayıt dışına iteceği gibi, çıkarılan vergi afları yüzünden vergisel ödevlerini yerine getirmeyenlerin cezadan kurtulduklarını gören, vergisel ödevlerini tam ve zamanında beyan ederek ödeyen dürüst mükelleflerin de vergisini kısmen veya tamamen kayıt dışına çıkarmasına neden olabilecektir. Bu durum vergi bilincine sahip dürüst mükelleflerin ve beraberinde vergi gelirlerinin de azalmasına neden olacaktır.

Vergi aflarından kaynakta kesinti yoluyla vergi verenlerin (ücretliler gibi) yararlanmasından ziyade beyanname yoluyla vergi verenler (çoğunlukla, müteşebbisler ve birden çok kaynaktan gelir elde edenler gibi)  yararlanmaktadır. Bu durum, vergilerin gelirin yeniden dağılımı fonksiyonunun iyi işlememesine sebep olmakta ve gelir dağılımını olumsuz etkilemektedir.

Vergi afları, gelecekteki yaptırımlardan duyulacak korkuyu azaltacak, vergi kaçırma suçunun ve bundan kaynaklanacak yakalanma riskinin ve yaptırımlarının küçümsenmesine ve yeni bir af beklentisine yol açacaktır. Kısa dönemli düşük gelir etkisine karşılık orta vadede kanuni takibat riskinin azalması ve vergi idaresinin kredibilite kaybı sebebiyle vergiye uyumun azalması söz konusu olacaktır.

Vergi afları, etkinlik açısından değerlendirildiğinde, vergi kaçıranlarla dürüst vergi verenler arasında vergi maliyetinden kaynaklanan bir farklılığa ve dolayısıyla ekonomideki hakkaniyetli rekabet şartlarının bozulmasına neden olmaktadır. Ancak bu, vergi affından yararlananların vergi affı çıkmasaydı yakalanıp yakalanamayacakları veya zaten ödeyip ödemeyecekleri varsayımıyla yakından ilgilidir. Diğer taraftan, ekonomide ortaya çıkacak etkinsizliğin toplam boyutu ödenecek vergilerden kaynaklanacak dara kaybına bağlı olacağından toplanacak toplam vergi gelirinin artıp azalmasına göre sonuç değişecektir. Çoğunlukla, orta ve uzun vadeli etkiler dahil edilerek değerlendirildiğinde toplanacak vergi miktarının azalacağı akademik çalışmalarda ortaya konulduğundan vergi affının toplam ekonominin etkinliği bakımından olumlu değerlendirilmesi mümkündür. Ancak, zamanında vergi verenlerin işletmelerinin daha dinamik ve etkin bir yapıda olduğu kabul edildiğinde, bunların haksız rekabet ve artan vergi maliyetiyle karşı karşıya kalması ve adaletsizlik duygusunun ortaya çıkaracağı olumsuz motivasyon ekonomideki üretken birimlerin körelmesine ve daha az verimli işletmelerin güçlenmesi ve vergi ödemeyenlerin ödüllendirilmesi ekonominin rekabetçi gücünün azalmasına ve dolayısıyla etkinsizliğe neden olacaktır.

Bu noktada, vergi aflarının olumlu ve olumsuz yanları değerlendirilirken temel alınan varsayımlar ve afların uygulamaya konulduğu ekonomik şartlar vergi aflarının yukarıda değinilen olumu veya olumsuz yönlerin bir kısmını işlevsiz kılabilecektir. Bu noktada, ancak ve ancak, dürüst vergi mükelleflerinin vergiye uyumunu olumsuz etkilemeden toplumsal diyalog ve uzlaşma müessesesi içerisinde vergi sisteminde yapısal bir değişiklikle birlikte gelecekte sıkı bir kanuni takibat olacağı, bunun mükellefe verilen bir defalık son bir şans olduğu vurgusuyla yapılacak düzenlemelerin vergi affının olumlu yönlerini güçlendirebileceği düşünülmektedir. Buna rağmen, vergi affından büyük çaplı net gelir elde edilme imkanının olmadığı görülmektedir.. Bununla birlikte, normal şartlar altında vergi aflarının vergilemede etkinlik ve adaletin sağlanması, gelir dağılımının iyileştirilmesi ve ilave gelir tahsilatı bakımından olumsuz yönlerinin ağır basacağı değerlendirilmektedir.

 Saygılarımla, Mustafa KAYHAN